发现和纠正土地违法现象，是土地监察部门的中心任务和最为重要的职能。最近几年，随着城市化、工业化的加速和房地产开发的迅猛发展，全国范围内的土地违法现象层出不穷，我国土地资源遭受了巨大的破坏。因而进一步加强我国的土地监察工作，有效遏制土地违法现象的蔓延，是当前国土资源管理系统的重要任务。但是，土地执法难一直是困扰国土资源管理部门的难题，也是国土资源管理需要解决的重要问题。目前，土地执法难现象主要表现在两个方面：一是土地违法违规案件调查取证难，二是处罚决定执行难。
解决执法难的重要措施之一就是争取引入土地公安执法体制，使土地执法这个拳头变得更加有力。
一、建立土地公安的必要性
（一）当前形势要求强化执法监察
当前，土地执法监察面临的形势非常严峻，主要表现在以下四个方面：
1.国家监管越来越严
2003年以来，针对土地管理中擅自扩大开发区、圈占滥用土地、违法违规占用土地、低水平重复建设、盲目投资、非法批准农用地转用等行为，国务院出台了一系列政策，国土资源部开展了土地市场秩序治理整顿、九部委联合督查、土地执法百日行动等一系列专项行动。
2.土地管理责任越来越明确
从2004年开始，国家出台了28号、31号、71号、3号文件，加强土地管理工作，这些文件明确规定地方各级政府及其职能部门的土地管理、保护的责任，要求加大对违法用地的考核与责任追究，实行土地问责制；此外，今年5月9日监察部、人事部、国土资源部的15号令还规定凡辖区内土地管理秩序混乱的县级以上地方人民政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员将受到责任追究，明确了责任追究制。
3.土地执法人员压力越来越大
2008年年4月，最高检察院部署开展了深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作，警示教育国家机关工作人员严格遵守宪法、法律，增强依法行政意识和责任意识，切实履行资源保护职责。监察部、人事部、国土资源部的15号令在强化对地方政府领导问责的同时也加大对行政机关工作人员不发现、不查处违法用地行为的责任，共有26个条款可以追究国土机关工作人员的责任。
4.土地违法现象依然不断发生
从历次专项行动掌握的面上情况看，各地区违法用地依然未得到有效遏制。
（二）现有执法手段相对不足
由于多种原因，土地部门长期以来固有的办案思路、方式、套路已被违法当事人熟悉和掌握，违法当事人“反侦察”的手段越来越多，越来越高明。目前执法中遇到的主要问题是：
1.案件查处中约请当事人了解情况比较难
违法当事人总是推三阻四；即使把当事人找到了，也往往信口雌黄，对其谈话内容不负责任，今天这样说，明天又那样说。
2.调查取证环节中查阅当事人单位财务资料比较困难
难以查清违法所得，我们不能跟踪了解到用地单位财务账户情况和资金进出情况，也不能及时冻结违法单位的账户。
3.违法现场勘验过程中进入现场比较困难
我们在办案过程中，经常遇到违法现场都无法进入的情况，特别是现场勘丈、鉴定等工作受到严重干扰和影响。
4.法律文书送达比较难
执法中，不少违法当事人往往不配合，不接收我们及时送达的有关法律文书，甚至百般刁难、阻碍法律文书的送达。
5.面对暴力抗法处置难
近年来，已经发生多起抗法事件，虽然有的因为我们执法人员的克制、忍受，没有造成更大损失，但还是发生了一些执法人员受伤事件，此外还发生多起案件调查中执法人员被不明真相群众围攻的事件。
以上这些问题，已严重阻碍我们办案人员的正常执法，与严格的土地管理制度很难适应，急需改进我们的执法手段。
二、建立土地公安的可行性
（一）部分地区的实践为建立土地公安积累了经验
从全国范围看，部分城市正在积极向国土部门派驻公安队伍，推行公安与国土部门的联动执法。据了解，
（1）河南省洛阳市于2007年10月成立全国首个国土资源保卫警察支队，为市公安局正科级直属机构，核定行政编制20名。该支队全部人员在市国土资源局办公，受市国土资源局和市公安局双重领导，职责是保护全市国土资源，依法查处非法占地、非法开采矿产资源等违法犯罪行为。一方面，国土资源监察大队在查处国土资源违法案件时，发现违法行为涉嫌犯罪的，在采取法定行政措施和收集、保存证据的同时，国土资源保卫警察支队可提前介入与监察大队共同进行案件调查；另一方面，国土资源保卫警察支队在侦查涉嫌国土资源犯罪案件时，在案件侦查、移送和证据提供方面，国土资源监察大队积极协助。该省镇平县成立公安局驻国土资源局经侦中队。
（2）山西省太原市成立公安国土资源机动侦察大队，该大队隶属于太原市公安局，作为派出机构拥有独立办案及督导各县、市、区公安分局查处非法采矿、违法占地等职能，其主要职责是查处和打击国土资源违法犯罪行为，负责国土资源部门移送涉嫌非法采矿、土地违法犯罪案件的立案侦查，配合国土资源部门进行联合执法等活动。
（3）云南省曲靖市在国土资源部门建立执法大队、执法中队，专职负责打击非法私挖滥采。
类似的，其他如天津、郑州等市也在积极探索建立相关联动执法机制。应该说，公安派驻介入联动执法已逐渐被各地方、各部门所重视，并被实践证明是一种切实可行且行之有效的联动执法模式。
（二）森林公安的做法为建立土地公安提供了参考
《土地管理法》规定：“拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚”，这从法律上把土地治安和社会治安紧紧联系在一起了。参照森林公安的办法建立土地公安更有必要性：
从治安的目的来讲，两个治安都是为了保护人类赖以生存的自然资源，但土地资源是不可再生的资源，而且与人类生存有直接利益关系。
从两个治安的关系来讲，森林依附于土地，要想侵占森林，首先要侵占土地，土地治安好了，也有利于林业治安。
从治安方式来讲，林业治安是阵地防御式，偷伐者要离开家乡进入林区，而且大部分被偷伐的木材要通过交通要道才能运出去，林业部门相对来讲好防一些。但土地治安却是游击进攻式，违法用地行为多发生在本乡本土，一个县上千平方公里，土地管理部门要四处出击保护耕地，疲于奔命查处违法，有时孤军深入违法现场，常遭到违法者聚众阻拦和围攻。
从与违法者的对抗性来讲，也有巨大差别。偷伐树木者，是做无本生意。偷伐成功赚一笔；偷伐失败也没有什么损失，“留得青山在，不怕没柴烧”，这次不行，下次再来。但如果是违法占地建房，房子或被没收或被拆除，违法者少则损失几千元，多则数十万元，这是血本生意，自然反抗激烈，因此土地治安危险性也大。
三、土地公安行政职权的法理分析
（一）法律上的规定
《刑法》第二百二十八条、第三百四十二条和第四百一十条对“非法转让、倒卖土地使用权”、“破坏耕地”、“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权”等情况作出了明确追究刑事责任的规定。《中华人民共和国警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；……”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十七条“阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任”，这从法律上把土地治安和社会治安紧紧联系在一起了。
（二）警察权也属于行政权
警察权包括治安行政管理权和刑事侦查权。在学界，对治安行政管理权属于行政权性质的认识一般是明确的。但对刑事侦查权是属于行政权还是司法权性质的认识并不明确。那么，警察权尤其是其中的刑事侦查权到底应该是什么性质的权力呢？从司法权和行政权的特性来分析，警察权应该是或主要是行政权而非司法权。因为司法权与行政权在本质上有不同的特性：一是司法权是对社会冲突所作的最终裁判，而行政权则不然；二是行政权是国家利益的代表，具有明显的倾向性，而司法权具有中立性；三是行政权最基本的特性是上下一体、上命下从，而司法权具有独立性；四是司法权不能主动运用，具有消极性，而行政权具有积极主动性。这些特性是区分和判明权力属性的基本标准。照此标准，警察权应该属于行政权。因为它基本不符合司法权应有的特性：一是公安机关和警察对治安案件的裁决和刑事案件的处理不具有终局性；二是公安机关和警察在刑事侦查过程中，不是消极被动地作为，而是主动出击，采取的是典型的行政运作方式；三是公安机关作为行政管理和处罚、刑事强制措施的决定者，维护国家、社会利益是其天性，它不是中立于政府和当事人之间，而是代表政府对影响社会秩序的人员进行追诉；四是在组织结构中，行使侦查权的警察个体和组织必须服从和接受来自上级的领导、指挥、命令，是一种典型的上命下从、上下隶属的行政关系，显示着行政权的性质和特征。因此，警察权与土地管理权同属于行政权，具有天然的亲属性。
（三）土地公安行政职权的特征
土地公安行政职权，是国家土地行政权和警察行政权的转化形式，是作为行政主体的土地公安拥有的、在特定区域实施国家土地和治安行政管理活动的资格及其权能。土地公安行政职权具有所有行政职权的一般特征：
1.法定性。从职权的来源看，在现代法治社会，任何一个组织的行政职权都是依法设定而非自我设定。换言之，行政主体拥有行政职权必须通过合法途径，否则，行政职权便成“无源之水”。通常，行政主体取得行政职权有两种合法渠道：一是国家法律法规的直接设定；二是行政机关的依法授予。当然，两种渠道都是国家意志法律化的结晶。土地公安行政职权可由主管行政机关依法授权，赋予其法定性。
2.强制性。从本质意义上说，土地公安行政职权的本质是一种国家意志的体现，而非某一行政机关或者公务员个人意志的体现。当然，国家意志只有经由法定主体通过法定程序制定或者认可并以法定形式表现出来，即只有转化为各种形式的“法律”，才能勿庸置疑地获得国家强制力的保障。因此，土地公安机关依法行使源于法律的土地和治安行政职权必然获得国家强制力的保障。
3.专属性。土地和治安行政职权的归属和任何行政职权的归属一样，具有主体上的专属性，即原本属于土地行政主管机关和公安机关。但是，一旦上述土地和治安行政权力中的部分权力经由法律被合法转移至土地公安机关，这部分职权范围有限的权力——土地和治安行政职权，就必然归属于土地公安机关，且成为土地公安机关基于其特定职务所合法拥有专属权力。
4.单方性。土地公安机关实施行政职权，属于单方而非双方行为，无须征得相对人的同意，或者虽然依法应当征询相对人的意见但其意见对行政职权的行使并无决定意义。换言之，土地公安机关或者土地警察实施行政职权的行为效力不以行政相对人的意志为转移。
5.优益性。土地公安机关在行使行政职权，实现行政目的的过程中，依法享有国家赋予行政主体许多物质上或者职务上的优益条件，包括行政优先权和受益权。前者构成职务上的优益条件，后者构成物质上的优益条件。
四、政策建议
在学习借鉴现有成熟模式的基础上，结合国土部门的具体实际，逐步稳妥推行土地公安执法体制。具体建议如下：
（一）研究拟订实施办法
国土资源部及各省、市政府应加快研究拟订《关于建立土地公安机关的决定》、《土地警察规程》等，以指导和促进土地公安的建立和有效运作。
（二）机构设置与组织管理
1.机构设置
市公安局成立“××市国土资源保卫警察大队”，为市公安局副处级直属机构，增加行政编制20名，专司打击国土资源违法犯罪行为。
2.组织管理
市公安局国土资源警察大队的业务工作受市国土资源局和市公安局的双重领导。国土资源警察大队大队长兼任市国土资源执法监察支队副支队长。
3.工作职责
市公安局国土资源警察大队的主要职责有：一是协助市国土资源执法监察支队在查处国土资源违法案件时进行有关证据的收集；二是协助市国土资源执法监察支队调查国土资源违法案件；三是协助土地违法案件的移送工作；四是制止土地执法中的暴力抗法行为；五是打击国土资源违法犯罪行为。
4.其他事项
市公安局国土资源警察大队驻市国土资源局，人员的编制、人事、工资在市公安局，福利、待遇在市国土资源局，办公地点在市国土资源局。
在工作形式上，该大队与市国土资源执法监察支队实行联合巡查、联合调查，相互协助，相互配合。
关于工作业绩考核，市国土局定期向市公安局通报该大队的业务工作情况，纳入市公安局考核范围。 |
