土地执法监察作为一项专门的业务工作，不是从土地管理产生就存在的，也不会伴随土地行政各项业务工作永远存在下去。它存在于一个特定的阶段，且在这一特定阶段有其产生、发展的过程。土地监察工作在我国古代并不存在，是在土地社会主义公有制建立后，为经济社会发展需要和土地管理工作的需要而逐渐发展起来的。本文探讨了我国土地监察工作的历史变迁，试图找出其变迁的原因和规律。
一、中国古代监察制度的发展及其借鉴
中国古代监察制度，随同封建制度的产生而萌发，伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备，形成了两大系统，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史又称之为台官、宪官或察官，是皇帝的耳目，职在纠察官邪，肃正朝纲，主要运用弹劾手段进行监察。谏官又称言官或垣官，职在讽议左右，以匡人君，监察方式主要是谏诤封驳，审核诏令章奏。台官对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误。二者构成了封建社会完整的监察体制。其发展过程大致可分为下列六个阶段：
（1）先秦时期的萌芽阶段。在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立。
（2）秦汉时期的形成阶段。秦创建御史大夫府为中央监察机构，在地方设置监郡御史。汉承秦制，在中央设御史府的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，在地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规，给事中与谏议大夫等言官也已问世。
（3）魏晋南北朝时期的发展阶段。中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠。谏官系统开始规范化、系统化，南朝建立了专门负责规谏的集书省。
（4）隋唐时期的成熟阶段。隋设御史台、司隶台、竭者台，分别负责内外监察。唐在御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互相配合，地方则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省，形成台谏并立局面。
（5）宋元时期的强化阶段。宋设立谏院，台谏职权开始混杂，趋向合一，地方监察设监司和通判，直隶皇帝。至元朝，取消谏院，台谏合一。地方设行御史台，统辖二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按察司)，从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。元朝还制定了一整套的监察法规。
（6）明清时期的严密阶段。明改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立。地方设十三道巡按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成地方三重临察网络。至清朝，将六科给事中归属都察院，科道合一，地方监察沿用明制。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》。这时期，中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。
历代封建王朝的监察制度在历史的发展过程中，对于我们统一的多民族国家的形成和巩固，曾经起过积极的作用；对于今天的政治体制的改革、纪检监察制度的建设，仍可供借鉴。然而，不论封建王朝的监察制度如何完善，如何严密周全，都无法解决封建王朝固有的内在矛盾，挽救不了封建剥削制度必然灭亡的命运。
新中国是社会主义国家，实行生产资料社会主义公有制，劳动人民成为生产资料的主人。按照我们的愿望，社会主义制度正应该为了人民的利益而出现政治无比清明的景象。其实不尽然，新中国自建立至今，腐败现象、官僚主义作风时有出现，而且有时甚是猖狂，监察制度面对这些事实也显得过于疲软，没能充分的发挥积极的作用。在以上分析的基础上，中国当今的监察工作在具体实施中有几个方面应该注意：
①各级监察主管应积极对自己的监察范围负责，支持下属和下级监察机关、监察人员的工作，切实保护下属和下级监察机关、监察人员的合法权力和利益，以保障监察作用的充分发挥。
②给监察机关和监察人员充分的自主权，使他们能够独立地行使监察权，而不致于受到其它权力不合理的干涉，影响监察效果。
③在监察官的选任方面，除了借鉴古代经验外，还要求被选任的监察官具有坚实的社会主义立场和为人民服务的思想，同时，在选任的过程中要加强上级监察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。
④在考核、升降方面，要严格以其实绩为根据，采取定性和定量相结合，定期考核和不定期考核相结合的方式，全面、充分地掌握监察人员的实绩，进而决定其奖惩、升降。在这一方面，同样要加强上级监察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。
⑤借鉴古代监察官可以风闻言事的特点，充分发挥监察人员的积极性，广开言路，积极收集各种意见和建议，为此，各级监察主管应发挥主导作用，把监察人员的积极性充分调动起来。
建国后，我国的土地监察工作借鉴了中国历代监察工作的经验，其发展变迁存在着历代监察工作的“影子”，即具有“路径依赖”性。
二、建国后土地监察制度的变迁
就土地社会主义公有制建立后这一阶段来看，土地执法监察经历了从没有特定主体的监察、检查，到具有明确主体并设立了专门的监督检查机构的土地监察，再到作为国土资源管理监督检查主要组成部分的土地执法监察这样几个阶段。
（一）没有特定主体的监察、检查阶段
这一阶段主要指新中国成立至1986年以前，其间中国的土地管理以城乡分割、部门分管的多头分散管理体制为主体，以土地利用为主的土地管理工作由各有关业务部门分散进行。无偿无限期土地使用制度导致不珍惜土地的行为发生，而各自为政、政出多门的分散管理体制所导致的土地违法责任不明确和监督机构职责不清，更加剧了这种局面。据有关资料统计，1957年到1986年我国耕地减少5亿亩以上，在一些城市郊区，出现了大批的无地农民，不仅给农民生活带来了困难，也造成了不安定的社会因素。这种情况如果继续发展下去，将会造成严重的后果，贻害子孙后代。因此，改革土地管理制度，成立一个统一管理全国土地、城乡地政的土地管理机构，在内部设立土地监察部门，开展土地监察，建立土地监察制度，坚决刹住乱占滥用土地的歪风，已势在必行。
这一阶段里，又可分为五个小的阶段：
(1)土地监察工作的萌芽阶段（1949—1952年）
全国解放后，在中国共产党的领导下，我国开始了社会主义革命和社会主义建设，1949年至1952年是社会主义过渡期，经历了土地改革运动。这一阶段土地管理的中心任务是改革土地制度，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制，解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟了道路。此时，土地管理体系没有建立起来，还只停留在根据不同任务临时实施管理措施的阶段，土地监察工作也处在刚刚萌芽阶段。
1950年6月28日，《中华人民共和国土地改革法》颁布实施，这是一个纲领性文件，它标志着在中国已经废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制的开始。1951年城市建设开始发展，中南军政委员会于1951年12月18日发布了《中南区城市建设使用土地暂行办法》，有几个特点：一是首先提出单位和个人要依法使用土地；二是使用土地的单位或个人要接受地政机关的监督，这也是第一次提出对土地使用进行“监督”这个词，标志着我国土地监察工作的萌芽。
(2)土地监察工作的起步阶段（1953—1957年）
随着土地改革的胜利结束，我国进入了工业化建设期，即第一个五年计划实施阶段。这个阶段由于社会主义建设的迅速发展，非农业建设用地数量开始猛增，为了加强对土地的管理和使用的控制，土地监察工作也步入了起步阶段。1953年12月，政务院公布了《国家建设征用土地办法》。这个《办法》对国家建设征用土地作了具体的规定，为开创我国科学管理土地打下了基础。以后政府还根据各地在执行《办法》中遇到的一些实际问题，不断加以完善和补充。1956年1月24日，国务院在关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知中，针对当时浪费土地的现象，要求各建设单位在征用土地前，必须认真本着节约用地原则，按照实际需要，分别轻重缓急，详细拟定计划，必须做到需要量少征用量少，可征可不征的不征，暂时不施工的不必早征，可分期分批征的分期分批征用。各建设单位的上级领导机关，必须对所属单位提出的用地计划和征用土地的使用情况，进行严格的审核和监督。各级人民委员会必须对征用的土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象、应及时纠正，对建设单位因建设计划变更，不再使用或使用后有多余的土地，都应当无偿收回，另行调拨给其他建设单位或组织农民耕种。
(3)土地监察工作的探索阶段（1958—1965年）
1956年底，以农业合作化为先导的三大社会主义改造基本完成。中国的社会经济结构发生了历史性的根本转变。国家所有和集体所有两种形式的土地公有制基本建立，社会主义公有制经济成为中国经济基础。由此，拉开了转入全面建设社会主义的探索时期。具体说，1958—1965年又称“大跃进”阶段，这个时期土地管理制度的特点也都是按照土地资源行政配置的模式进行土地管理。
1958年1月，全国人民代表大会常务委员会批准了1953年政务院颁布的《国家建设征用土地办法》，并做了重大修改，提出了对土地的使用情况经常进行监督检查。《办法》的第二十一条规定：县级以上委员会和用地单位的上级机关，应该对已征用的土地的使用情况经常进行监督检查。如果发现用地单位和施工单位有违反本办法的规定浪费土地和损害群众利益的现象，应该及时予以纠正，情况严重的，应该追究责任，严肃处理。对征而不用和多余的土地，不妨碍建设用途的情况下，必须及时收回。同时还规定了县级人民委员会，应该将征用土地的情况和问题，定期综合上报。
(4)土地监察工作的停滞阶段（1966—1976年）
1966年到1976年，是10年文革时期，对土地管理来说，也是10年浩劫，在这10年期间，土地基本上处于无人管理或管理混乱的状态之中，大批良田被毁、被占用，形成了大量的土地纠纷案件，土地监察工作无法开展。粉碎“四人帮”以后，土地管理的秩序才得以恢复。
应该看到，计划经济体制以及在这个经济体制下形成的以行政配置为特征的土地管理制度为社会主义建设作出了一定贡献；但是，也造成了土地资源利用效率不高、浪费严重、无法可依、无人监管的弊病。进行经济体制和土地管理体制的改革，势在必行。
(5)土地监察工作的恢复阶段（1979—1985年）
1978年12月，中共十一届三中全会召开。在“解放思想、实事求是”的思想指导下，把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开创了“改革开放”的新局面。土地管理重新得到政府重视，各项工作陆续展开，出现了中国土地管理史上一次重要转机。1979年至1985年，全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上，这一阶段土地管理的主要任务是加强立法、制止乱占滥用耕地。
1981年中央召开的全国农村工作会议第一次提出：我国人多地少，控制人口、保护耕地是我们的重大国策。随着农村经济形势的好转，农村建设出现了建国以来少有的兴旺景象，不少地方对农村建房缺乏严格的管理，加上社队企业的兴起，不少地方乱占滥用耕地的现象十分严重。为此，国务院于1981年下发了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，指出各级政府必须予以高度重视，立即采取有效措施予以制止。通知还要求各级政府对农民建房和社队企业占地情况进行一次检查，对于任意侵占耕地建房，不经批准强行占地及占地过分的，要严格处理，对社队企业占而不用的土地，要责令退出。国务院还委托国家农委、国家建委组织力量对农村建房用地的有关政策和管理问题进行调查研究，准备制定一个比较完善的管理法规。1982年2月和5月，国务院发布了《村镇建房用地管理条例》、公布了《国家建设征用土地条例》，这就是我们通常说的两个条例。这两个条例在总结了我国建国30多年来土地管理工作经验的基础上，对农村建房用地和国家建设征用土地作了明确的规定。这同以前有关土地管理方面规定和办法的最大不同之处，是有了奖惩规定、采用行政、经济和法律手段来管理土地。但由于当时在土地管理体制上不能适应日益迅速发展的经济建设的需要，尽管有了两个条例，但乱占滥用土地的现象时有发生。
在不到1个月的时间，国务院两次行文，一是说明国家对土地问题的重视；二是说明当时乱占滥用土地的问题已经到了十分严重的地步。这一阶段的土地管理体制是农村和城市分管，农牧渔业部管理农村土地，建设部管理城市土地，还有其他各系统用地单位，如军队、铁路、国营农场、建设兵团等，也都自管自用。由于土地分散，多头管理，尽管中央三令五申要加强土地管理，坚决制止乱占滥用土地现象，但问题解决不了，不少地方的土地管理实际上已经失控，人地矛盾越来越突出，在一些城市郊区，出现了大批的无地农民，不仅给农民生活带来了困难，也造成了不安定的社会因素。这种情况如果继续发展下去，将会造成严重的后果，贻害子孙后代。因此，改革土地管理制度，成立一个统一管理全国土地、城乡地政的土地管理机构，开展土地监察，对土地违法的监督检查由先前的地方政府负责变为由统一的土地监察机关负责，已势在必行。
（二）明确主体并设立专门机构开展土地监察阶段
这一阶段又可分为土地监察机构建立阶段（1986—1994）和土地监察制度初步发展阶段（1995—1997）。
(1)土地监察机构建立阶段
1986年3月，党中央和国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》，要求各级党委和人民政府对1982年以来的非农建设用地进行一次清查，提出了要抓紧制定《中华人民共和国土地法》，并决定成立国家土地管理局负责国土地、城乡地政的统一管理工作。6月25日，《中华人民共和国土地管理法》颁布，8月1日，负责统一管理全国土地、城乡地政的国家土地管理局宣布正式办公，它标志着我国土地管理进入一个新的发展时期，土地监察作为重要的执法手段纳入土地管理之中，从此，我国的土地监察事业正式创立，并随着我国社会经济体制改革而改革发展。
国家土地管理局成立后，根据中共中央、国务院的通知精神，在全国范围内开展了对1982年以来的非农建设用地进行全面的清查。清查的具体工作由国家土地管理局的业务部门——监督检查司负责。这次清查活动全国共组织清查人员553万人，查出1982年以来的非农建设用地非法占地案件960万件，违法占地面积813.6万亩。处理了900多万件，退耕65.9万亩。基本上刹住了乱占耕地、滥用土地的歪风，为开展经常性的土地监察工作打下了良好的基础。对于非农建设用地的清查，是土地监察工作的一项重要内容，它基本上解决了中央多年三令五申不许乱占耕地的问题，其成功的基本经验：一是改革了土地管理体制，变分散多头管理为集中统一管理；二是开展了土地监察，把土地监察作为土地管理的重要执法手段之一，设立专门的土地监察机构和配备了专门人员。
为找出一条适合中国特色的土地监察路子，1987年11月，国家土地管理局在郑州召开了全国土地监察工作座谈会。它标志着土地执法监察工作由全国性的集中大清查转入经常性的监督检查，以试点为先导，推动土地监察基础建设全面开展。会议在提出土地监察体制主体构想的基础上，确定在全国13个省（市区）的13个市县进行土地监察试点。与此同时，江苏也在南通、苏州两市进行土地监察试点。试点在国家土地管理局和省土地管理局的领导下，充分发挥其主观能动性，结合本地区实际，大胆实践，勇于创新，为开展土地监察工作创出了新路子。
1988年10月，国家土地管理局在杭州召开了第一次全国土地监察工作会议。会议以后，全国的土地监察工作发展很快，全国30个省级局，有27个建立了土地监察机构，其中24个为处级单位，3个为科级单位。全国还有400多个地区（市）成立了土地监察大队，负责本行政区域内的巡回检查，并有队员6659人。江苏也在15个市县建立了土地执法队，全省专职兼职土地监察队伍已达1万人。总的看来，全国六级土地监察网络（国家、省、地、县、乡、村）已基本形成，一个有一定规模、一定权威的土地监察队伍正发挥着越来越大的作用，这为依法管理土地打下了一定的组织基础。
1990年5月，国务院又发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定：“县级以上土地管理部门依法对土地权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”应该说，这为开展土地监察工作提供了直接的法律依据。
为使土地监察工作顺利地开展起来并纳入法制轨道，监察司在全国土地监察机构建立和土地监察网络形成的同时，要求各地必须抓紧制定和完善土地监察工作的各项制度，并提出具体要求。各地根据要求陆续制定颁布了加强土地监察工作的有关制度、办法和规定。各地区制定的这些制度、规定大致归为以下三类：一类是规定土地监察机构职责、权限、机构设置以及人员配备方面的规章制度，如《土地监察工作条例》、《土地监察办法》等。第二类是规范土地监察机构工作运行的基本准则，如工作原则、工作内容、工作方法和手段、汇报制度、土地案件查处办法、降低土地违法发案率和提高结案率的措施以及与有关部门工作协调的办法等。第三类是规范土地监察人员的行为准则，如土地监察人员录用制度、土地监察人员守则、土地监察人员道德规范、土地监察人员岗位责任制、土地监察人员培训考核奖励制度等。上述制度和措施的订立和完善，使土地监察工作做到了有法可依、有章可循，保证了土地监察工作向规范化、法制化迈进。同时，全国大部分地区的土地管理部门与当地公安局、监察院、人民法院、司法局、监察局等部门加强了合作，很多地方联合下发了《关于加强土地监察工作的联合通知》等规范性文件。
当我国土地监察机构从无到有，土地监察队伍由小到大，土地监察制度逐步完善，土地监察的基础建设工作取得了可喜的成绩时，执法难的问题于1989年开始突出，土地监察队伍面临新的考验。1989年11月在南京召开的全国土地监察处长会议上提出这一阶段的主要任务是“完善一个主体，强化两个拳头，即完善土地监察体制，强化执法手段，解决执法难的问题”。1990年11月在重庆全国土地监察工作座谈会再次要求进一步强化土地监察工作，探索解决执法难。为了解决执法难的问题，还在新疆召开了土地监察联系点联席会，对执法难的深层次原因进行了深入分析。会议认为，全社会成员法律意识水平不高，法制观念淡薄是造成执法难的社会原因；土地法律、法规不完善，土地管理法对一些违法行为没有处罚的规定，特别是土地管理法中缺少监督检查的条款，而国务院至今没有颁布有关土地监察的条例，这是造成执法难的法律因素；虽然土地作为资源来讲是全民的资源、是国家的资源，土地管理有全局性和战略性，但因各级土地管理机构只对本级政府负责，一旦政府领导违法批地或干预对违反问题的处理，土地管理部门则束手无策，而敢于坚持原则的土地管理干部有的则遭到调离或其他打击，这种“单向性负责”的管理体制是造成执法难的体制因素；虽然土地管理法规定了在土地管理人员在执行公务受阻时以及申请行政处罚强制执行时公安部门和法院的相应的责任，但由于公安部门、法院等有关部门力量有限等原因，使土地管理人员执行公务时常常遭到围攻挨打，使土地管理部门作出的处罚决定有的难以实施，严重影响了土地管理部门的权威，这种不能保证执法必备条件的状况是造成执法难的社会条件因素。
1993年以后，机构改革后的国家土地管理局，把监察司和政策法规司合并。
(2)土地监察制度初步发展阶段
1995年5月2日，国家土地管理局发布《土地监察体制改革试点方案》，同时下发通知，要求各省、自治区、直辖市土地管理部门及试点城市福州、荆沙、牡丹江市土地管理局，认真抓好土地监察体制改革试点工作。随着试点工作的开展和经验的积累，土地监察工作逐渐在全国普遍推广，土地监察制度与此也逐渐建立。1995年6月12日，国家土地管理局局长邹玉川签发了国家土地管理局[1995]第1号令，发布施行《土地监察暂行规定》，规定明确：国家土地管理局主管全国土地监察工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作，乡(镇)人民政府负责本行政区域内土地监察工作。土地管理部门依照国家土地法律、法规独立行使土地监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。明确了土地监察的职权和工作制度。与此同时，不少地方也制定了适用于本辖区有关土地监察的地方性法规。这标志着，全国性的土地监察制度已经建立健全。
1997年底，原国家土地管理局在湖南湘潭召开了全国土地监察工作会议。会议提出，要实行土地监察工作从维护以限额审批为核心的土地管理秩序向以维护用途管制为核心的新的土地管理秩序的转变，并且把实现这一转变，提到了“土地监察事业发展史上的一个历史转折点”的高度。会议对几年来的工作特别是取得的成果进行了简要总结：开展了执法检查活动；土地监察体制改革试点有了突破性进展；土地违法社会预防机制的建设跃上了新台阶；土地监察的社会监督机制初步形成。土地监察法制建设硕果累累，国家土地管理局先后颁布了《土地监察暂行规定》、《土地违法案件查处办法》，改变了土地监察工作“无法可依，无章可循”的局面。以修改后的刑法增设土地犯罪为标志，土地违法的法律责任制度趋于完善，改变了过去土地违法无论多么严重也无法治罪的状况，为我们进一步加强土地管理和耕地保护，加大土地执法力度，强化执法手段，提供了强有力的法律武器。全国土地监察工作会议结束后，根据会议精神，原国家土地管理局和政策法规与监察司发出了《关于强化土地执法监督工作若干问题的决定》和《土地监察发展纲要》，这两份文件具有重要的理论意义和现实意义。
自1986年原国家土地管理局成立以来，土地监察工作取得了显著成效：土地监察网络基本形成，为土地监察的全面发展提供了组织保证；土地监察法制建设日臻完善，为土地监察全面发展提供了法制保障；探索土地执法新途径，为土地监察全面发展积累了基本经验；土地监察体制改革试点取得了阶段性成果。
（三）作为国土资源执法监察主要组成部分的土地执法监察阶段
这一阶段又可称为土地监察工作的迅速发展阶段（1998—现在）。
1998年3月，新一届中央人民政府即国务院组成。原国家土地管理局和原地质矿产部进行实质性合并，成立了作为国务院组成部门的国土资源部。国土资源部设立了执法监察局。以此为标志，土地执法监察进入了一个新阶段，即作为国土资源执法监察主要组成部分的土地执法监察阶段（简称土地执法监察阶段）。特别是1998年8月修订后的土地管理法颁布，该法增加了“监督检查”一章，土地管理监督检查成为广义执法的一部分；该法赋予国务院土地行政主管部门以行政处罚权，使土地监察制度第一次明确以国家法律形式固定下来，完善了我国土地监察法律制度，对新形式下强化土地监察工作具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。可以说，此时的土地监察工作已经有法可依，逐步走上了法制化、制度化轨道。随着修改后的《土地管理法》的贯彻实施和土地管理工作的加强与深入，土地监察工作也将进一步加强。
国土资源部组建以后，围绕国土资源执法监察体制改革问题，提出了要建立起集中统一、合法有效的执法监察体制。按照这一目标，各地特别是基层国土资源管理部门，结合自身工作实际，大胆探索，积极实践，在体制创新上进行了许多有益的尝试。此外，在执法监察体制改革研究方面，曾联合中编办、全国人大办公厅等赴辽宁、湖北等地进行了专题调研。回顾这些工作实践和理论研究过程，可以归纳出四个方面的特点：(1)为了加强上级国土资源部门对下级政府及其国土资源部门的监督，而尝试的所谓体制改革，均局限在执法监察局职能范围以内，以执法监察体制改革为主要对象，国土资源管理体制问题只是作为重要的关联因素来考虑的；(2)虽然在基层执法监察体制改革实践中有一些不同做法和不同模式，但终究是个别的、局部的和试验性质的，从国土资源执法监察体制总体来看，普遍实行的仍然是属地化管理体制；(3)执法监察只是国土资源管理部门的一项职能，单就承担这一职能的执法监察机构（包括队伍）进行的执法监察体制改革，不可避免地会遇到诸多法律上的、干部管理权限上的、行政管理制度上的和地方各级政府事权划分上的矛盾和障碍，难有大的突破。
2003年，党中央、国务院部署开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿。整顿中发现，有的地方政府以低地价或“零地价”作为招商引资的优惠条件，举办各类开发区和工业园区，造成大量土地闲置浪费，严重影响了宏观经济的稳定，也引发了诸多社会矛盾。针对这一问题，从治本的角度出发，中央决定改革土地管理体制，重点强化省级政府土地管理的权力和责任，加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督。为强化省级政府土地管理的权力和责任，2004年4月，中央决定改革省以下国土资源管理部门的领导干部管理体制，对省以下国土资源管理部门领导干部实行以上一级国土资源管理部门党组（党委）管理为主、地方党委协助的双重管理体制。为加强中央政府对省级政府土地管理和利用行为的监督，2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”的要求。
2006年7月24日，国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号，以下简称《通知》），要求建立国家土地督察制度，并在国土资源部设立国家土地总督察办公室，同时向地方派驻９个国家土地督察局。根据通知规定，土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，却不直接查处案件，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。国家土地督察局所需经费列入中央财政预算，按照国家有关规定进行管理。这意味着督察局独立于地方政府之外，但却不能直接插手地方土地管理。
2006年9月5日，国务院发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》[国发〔2006〕31号]，通知在强化对土地管理行为监督检查和惩处土地违法违规行为方面有诸多突破，其中最显著的突破在于对政府实行问责制。主要体现在以下四个方面：
一是加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查，要求国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责，严格实行问责制。
二是加强对国土资源管理部门及其工作人员行为的监督检查，要对土地利用情况的真实性和合法性负责，凡玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的行政责任。
三是要求对新出现的一些违法违规行为要追究有关人员的行政责任。包括不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批等。
四是对一些违法违规行为如何适用法律进行了明确。如，规定以各种形式给予补贴或返还土地出让金的，属非法低价出让国有土地使用权的行为；未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为。
毫无疑问，《通知》将会进一步完善土地管理法律、法规，健全土地监察制度，保证土地监察工作的有效开展。但是我们应该清醒的看到，被称为“土地改革年”的2006年虽然出台了一系列的法规、办法，但土地违法现象依然得不到有效遏制。出现了所谓的“土地执法雷声大雨点小”的现象 。究其根源，不改革土地监察体制、不健全土地监察权能，依然会出现“执法难，难执法”的现象。
三、简要评论
纵观土地执法监察发展及其变迁过程，可以看出：土地监察的出现不是偶然的，它随着我国土地管理制度的改革而产生，随着土地管理科学的发展而发展，土地监察的产生和发展是历史的必然。
从新中国成立到1986年之前，土地管理的事权主要是根据经济建设和社会发展需要而引发出来的，工作内容少，事权单一；土地监察工作是随着土地利用过程中出现的问题而开展的，理论研究滞后于实际工作。在此期间，国务院发出及颁布的一系列通知和法规逐步明确了土地监察工作的内容、范围，从而确立了土地监察在土地管理中的实际地位，但土地监察依然缺乏有力的组织依据和法律保障。
随着我国社会主义市场经济的快速发展和加强法制建设的要求，土地管理部门的职能发生转变，土地监察工作也走上了正轨。1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》颁布，其中单列一章法律责任，明确赋予了土地管理部门行政处罚权和处理权，虽然在《土地管理法》中没有提到土地监察的概念，但纵观全法，可以看到，土地监察的任务、内容、职权、要求都已包含在其中。1990年5月，国务院又发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为土地监察工作的开展提供了最实际、最具体、最有力的法律依据。8月1日，负责统一管理全国土地、城乡地政的国家土地管理局宣布正式办公，并在内部专门设立了土地监督检查机构，这是国家给予的土地监察的组织保证和建立各级土地监察机构的组织依据。1995年6月12日国家土地管理局颁布了《土地监察暂行规定》，改变了土地监察工作“无法可依，无章可循”的局面。以修改后的刑法增设土地犯罪为标志，土地违法的法律责任制度趋于完善，为我们进一步加强土地管理和耕地保护，加大土地执法力度，强化执法手段，提供了强有力的法律武器。
随着工业化城市化进程的进一步加快，加强土地管理、控制农地过度非农化的任务更加艰巨。适应新形势的需要，1998年国务院进行机构改革，成立了国土资源部，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源实施集中统一管理，土地管理体制进入了一个新阶段。在国土资源部内部设立执法监察局，主要职能包括：组织对执行和遵守国家土地资源、矿产资源、海洋资源法律、法规情况进行监督，拟订土地执法监督和土地违法案件查处的规定，组织开展对土地规划、农地转用、土地征用、土地资产处置、土地使用权交易行为的监督检查，依法组织查处重大土地违法案件，土地监察工作逐步规范化。
综上所述，土地监察制度是由国家主导的自上而下的强制性制度变迁，在制度的变迁过程中，中央政府的需求起着主导作用，社会经济可持续发展的要求是制度变迁的内生变量。我国土地监察体制改革创新（供给）是滞后于经济发展的需要的，土地监察制度的建立一定程度上能够促进土地合理利用、保护耕地，但是如果不进行持续的创新，经济发展与法律需求的矛盾仍然会很尖锐。总的来说，目前我国的土地监察工作取得了前所未有的发展，但在我国工业化、城镇化进程中，土地管理体制和干部考核机制等问题没有得到彻底解决，土地监察权仍然没能得到正确有效的行使。