近期，我们对涉及占用基本农田的两宗违法用地案件，向某区人民法院申请强制执行，该院经审理后行政裁定“不准予执行”。有关情况分析、思考如下：

一、案件简介

南京某床上用品有限公司和南京某养殖场未经依法批准，分别于2007年7月和2006年3月占用36亩和5亩基本农田建设厂房，对此，我局依据《基本农田保护条例》第十七条之、第三十三条之规定，于2007年11月6日对上述两家违法用地单位作出了“改正或治理、恢复原种植条件”的行政处罚决定。

二、申请法院强制执行情况

针对上述两家非法占用基本农田的违法单位拒不履行我局作出的行政处罚决定的情况，我局于2008年2月，申请某区人民法院给予强制执行。

法院受理后，于2008年4月17日分别组织双方当事人就我局作出的行政处罚决定的相关事项进行了听证（法院对于我局在土地性质认定、案件定性、证据收集，调查处理程序方面无异义）。同年4月25日，该法院对我局的强制执行申请，以行政处罚决定书中“认定事实的主要证据不足”为由，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（十四）项、第九十五条第一项的规定，作出“不准予执行”的行政裁定。

三、对法院行政裁定“不准予执行”问题的质疑

某区人民法院裁定我局《行政处罚决定书》中认定事实主要证据不足的问题及理由是：《行政处罚决定书》中认定的土地及建筑面积不“精确”，对此，存有以下质疑：

1、违法行为人占用土地的建设行为具有动态性、扩张性；

2、调查取证，作出行政处罚决定至申请法院强制执行需要过程和相应的时间，只要违法行为人的建设行为不终止，仍处于动态过程，那么其违法占地和违法建设的建筑物面积也随时在发生变化，不可能一成不变；

3、面积测量误差具有必然性。不同的测量单位，对于同一宗地块的土地及建筑物面积进行测量，其结果不可能毫厘不差，完全一致，这是基本常识。若按江宁法院对面积要求“高精度”的思维定势，只要面积有误差就可以裁定“不准予执行”。那么，我们今后所有的土地行政执行案件，就可能永远得不到法院的支持。

四、法院行政裁定的合理、合法性分析

某区人民法院对我局《行政处罚决定书》行政裁定“不准予执行”的法律依据为《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（十四）项“准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为”、第九十五条第一项“明显缺乏事实根据的” 的规定。据此，我们认为法院的裁定存在以下方面的问题：

一是该法院认定事实主要证据不足的问题，与事实不符。我局调查取证的证据材料（书证、物证、当事人的陈述、勘验和现场笔录）完全符合证据收集的有关规定，其证据材料足以证明行政相对人违反法律、法规的基本事实，而该法院在我局认定的违法用地面积的具体数量上作文章，是避重就轻，以小盖全；

二是该法院裁定我局调查缺乏事实根据和认定主要证据不足的范围不明确。该院简单套用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十五条第一项(即明显缺乏事实根据的) 的规定条款，裁定书中没有明确认定主要“证据不足和明显缺乏事实”的具体问题反映在哪些方面，而是泛指，具有牵强附会的成份；

三是该法院裁定主要证据不足的理由与我局申请强制执行的请求事项不符。我局请求的事项为“改正或治理、恢复原种植条件”，而法院只因为在认定违法占用的土地及违法建设的建筑物面积上不“精确”，就“不准予执行”，其裁定的理由不充分，缺乏说服力。我们认为面积上存在误差，并不足以影响法院承办我局的请求事项。所以该法院混淆了执行请求事项的概念。

综上所述，该法院作出“不准予执行”行政裁定的根本原由不是所谓的“面积不精确”问题，而是该法院在执行上有畏难因素，不愿意受理“瘌痢头”的执行案件。该院行政庭认为达到拆除地上建筑物，恢复原种植条件强制执行目标难以实现，其原因：一是强调法院人手少、力量不够等困难；二是实施强行拆除必须得到当地本级政府的支持，需要当地政府以及相关只能部门的积极配合，因此，组织难度较大；三是顾忌被执行的单位及涉及切身利益的当地群众闹事，担心引起社会不稳定。

该法院还明确表示，今后若有类似强制执行申请的拆除案件，不要送交该法院执行，建议直接送交市中级人民法院执行。

五、几点思考

如何有效促进法院配合做好对国土资源管理部门案件的执行工作，维护国土资源法律的权威，有效制止和从严查处违法用地行为，需要我们认真加以思索。

（一）应当充分认识到国土资源行政执法工作离不开各级法院的支持。法院司法权的介入，有利于及时发现具体行政行为的瑕疵，纠正行政执法的失误和偏差，从而提高行政执法水平，促进国土资源执法工作依法行政。

（二）对法院执行中的“定位和作用力”（各方面矛盾和实际操作难度）要有清醒认识，既相信和依靠法院，也不能完全依赖法院。

一方面，我们要加强与法院的沟通，通过有效途径让法院在行政执行程序中，实现司法权对行政权的公平。另一方面，我们也要看到在全面加强行政执法而形成较多非诉行政执行案件且行政相对人诉讼意识相对弱化的情形下，大量的非诉行政执行案件涌入人民法院，给法院工作带来了巨大的压力：工作量的绝对增加，使有限的司法资源更加拮据；工作难度的倍增，使法院处境尴尬。所以，我们国土资源管理执法部门，要多靠自身的力量和智慧，自主创新地处理好各种复杂的疑难案件。

（三）加强与市、区人大监督部门和检察院的联系。依靠人大和检察院的监督，来约束和规范法院的案件受理和执行行为；

（四）依法行政与执法的灵活性相结合，确保案件得以顺利处理。针对不同的案件和案情要进行缜密分析，实事求是地定性量法，既要依法行政，也要考虑到各方面的因素，如违法相对人占用土地的性质，地理环境原貌，企业的投入强度水平，土地节约、集约利用程度，罚项的承受度以及可能产生的社会影响等等；同时，还要判定强制执行的案件法院能否受理和执行到位的可能。